URI dan Ambisi Mencetak Elite Negara

“Negara yang kuat memerlukan birokrasi yang kuat. Namun birokrasi yang kuat tidak lahir hanya dari sekolah yang hebat.”

Ketika pemerintah meluncurkan Universitas Republik Indonesia (URI), banyak orang melihatnya sebagai pembangunan kampus baru yang elite, top class. Tapi, URI sebenarnya harus dibaca sebagai proyek pembangunan elite negara.

Selama ini Indonesia membangun birokrasi melalui jalur yang terpisah-pisah. ASN dididik oleh Lembaga Administrasi Negara, pamong praja dibentuk melalui IPDN, pejabat strategis memperoleh pendidikan di Lemhannas, sedangkan BUMN mengembangkan corporate university-nya masing-masing. URI mencoba menyatukan seluruh mata rantai tersebut dalam satu ekosistem nasional di bawah Badan Pengelola Pendidikan Kebangsaan (BPPK).

Dalam bahasa administrasi negara, ini bukan sekadar reorganisasi, melainkan institusional engineering. Negara sedang mencoba membangun elite birokrasi dengan pola yang lebih terpusat.

Pertanyaannya: Apakah negara memang dapat membangun birokrasi unggul hanya dengan membangun sekolah elite?

Pelajaran Dari Max Weber

Lebih dari seabad lalu Max Weber menjelaskan bahwa birokrasi modern berdiri di atas tiga fondasi besar:

• merit,
• profesionalisme,
• legal-rational authority.

Tidak satu pun fondasi tersebut berbicara tentang universitas elite. Yang menentukan memang bukan tempat seseorang belajar, melainkan bagaimana ia direkrut, diawasi, dipromosikan, dan diberhentikan. Artinya, kualitas birokrasi tidak terutama ditentukan oleh pendidikan para pejabatnya, melainkan institusi dari birokrasi itu sendiri.

Di sinilah tantangan URI dimulai.

Elite Tidak Pernah Netral

Dalam setiap masyarakat selalu ada power elite (Mills 1956), political class (Mosca 1939), dan terjadilah circulation of elites (Pareto 1935)

Setiap negara memang membutuhkan elite. Tetapi: siapa yang mengendalikan elite tersebut?

Jika URI kelak menjadi jalur utama menuju jabatan strategis negara, maka ia berpotensi melahirkan kelompok elite birokrasi baru. Fenomena seperti ini pernah terjadi di Prancis melalui École Nationale d’Administration (ENA). Hampir semua presiden, perdana menteri, dan pejabat tinggi lahir dari sekolah tersebut.

Namun justru karena terlalu dominan, ENA akhirnya dibubarkan Emmanuel Macron pada 2021 dan diganti menjadi INSP (Institut National du Service Public). ENA dinilai telah menciptakan kasta birokrasi yang eksklusif, homogen, dan semakin jauh dari kehidupan masyarakat. Ironisnya, Indonesia justru mengambil inspirasi dari model yang sedang direformasi oleh negara asalnya.

Path Dependency

Paul Pierson (2004) menjelaskan bahwa institusi cenderung mengalami path dependency. Organisasi besar hampir tidak pernah bisa dihapus. Ia terus berkembang, memperoleh anggaran, memperluas kewenangan, dan terus membentuk kepentingan baru.

Karena itu pertanyaan tentang URI bukan hanya “Apakah universitas ini diperlukan hari ini?”, melainkan juga “Bagaimana jika lima puluh tahun mendatang institusi ini justru menjadi pusat oligarki birokrasi?”

Sejarah birokrasi menunjukkan bahwa organisasi publik jauh lebih mudah dibentuk daripada dibubarkan.

Bureaucratic Politics

Graham Allison (1971) mengingatkan bahwa organisasi pemerintah tidak pernah bekerja sebagai satu aktor tunggal. Setiap lembaga mempertahankan wilayah kekuasaan, anggaran, serta pengaruhnya.

Karena itu, pembentukan URI hampir pasti akan memunculkan kompetisi baru dengan LAN, IPDN, Lemhannas, kementerian, maupun BUMN. Kritik mengenai potensi tumpang tindih fungsi dan perubahan posisi LAN ke dalam struktur BPPK mencerminkan kekhawatiran tersebut.

Inilah konsekuensi yang sering terjadi dalam politik birokrasi.

Principal–Agent Problem

Teori principal–agent menjelaskan bahwa rakyat (principal) memberikan mandat kepada pejabat (agent). Masalahnya, agen sering mempunyai kepentingan sendiri. Dia bertindak menyimpang dari apa yang dikehendaki rakyat. Pendidikan terbaik sekalipun tidak menghilangkan persoalan ini.

Yang lebih bisa mengatasinya adalah:

• audit,
• transparansi,
• keterbukaan informasi,
• pengawasan masyarakat,
• penegakan hukum.

Prancis memahami hal ini. Karena itu mereka tidak berhenti pada INSP. Mereka membuat Haute Autorité pour la Transparence de la Vie Publique (HATVP) yang mengawasi transparansi harta kekayaan dan konflik kepentingan, Agence Française Anticorruption (AFA) yang mengembangkan kebijakan pencegahan korupsi, serta berbagai aturan mengenai revolving door, deklarasi kepentingan, dan perlindungan terhadap whistleblower.

(Revolving door adalah istilah yang menggambarkan perpindahan seseorang secara cepat antara jabatan publik dan sektor swasta (atau sebaliknya). Perpindahan inu memendam konflik kepentingan, yang berisiko penyalahgunaan informasi, jaringan, dan kewenangan yang diperoleh selama menjabat.)

Pelajaran terpenting dari Prancis bukanlah cara mendirikan sekolah, melainkan cara mengawasi lulusannya.

State Capacity

Francis Fukuyama (2014) menjelaskan bahwa negara maju tidak hanya memiliki demokrasi yang baik, melainkan juga state capacity yang tinggi.

State capacity terdiri atas:

• birokrasi profesional,
• institusi yang stabil,
• hukum yang dihormati,
• administrasi yang efektif.

Tidak satu pun dibangun hanya melalui ruang kelas. Semuanya dibangun melalui institusi yang mampu bertahan melampaui pergantian rezim. Birokrasi profesional haruslah relatif bebas dari kepentingan politik jangka pendek.

Di sinilah kritik terhadap dasar hukum URI menjadi penting. Selama fondasi hukumnya dipandang belum mantap dan masih diperdebatkan, keberlanjutan kelembagaan akan sangat dipengaruhi dinamika politik pemerintahan berikutnya.

Negara Tidak Kekurangan Kampus

Indonesia sesungguhnya tidak kekurangan lembaga pendidikan. Menurut Statistik Pendidikan Tinggi 2025 dari Kemendiktisaintek, kita memiliki 4.303 perguruan tinggi, terdiri atas sekitar 981 universitas, 2.000 sekolah tinggi, 437 institut, 289 politeknik, 465 akademi, dan 31 akademi komunitas. Jika dibandingkan dengan jumlah penduduk, maka kita punya sekitar 15 perguruan tinggi per satu juta penduduk. Rasio ini ternyata jauh lebih tinggi dibandingkan Prancis dan Jepang yang hanya di kisaran 5-6!

Yang masih kurang di kita sebenarnya adalah:

• kepastian hukum,
• meritokrasi yang konsisten,
• promosi jabatan yang objektif,
• budaya integritas,
• evaluasi kinerja,
• akuntabilitas publik.

Apabila keenam persoalan tersebut belum diselesaikan, maka URI berisiko hanya menjadi gedung baru yang bekerja di dalam sistem lama.

Douglass North (1990) mengingatkan bahwa organisasi mengikuti insentif yang dibentuk oleh institusi. Ketika aturan main tidak berubah, semua orang akan menyesuaikan diri pada insentif atau budaya lama, bukan pada idealisme baru.

Penutup

Universitas Republik Indonesia mungkin merupakan salah satu reformasi birokrasi paling penting sejak Reformasi 1998. Namun harap diingat bahwa membangun elite jauh lebih mudah daripada mengendalikan elite.

Karena itu, sebenarnya tidaklah penting berapa jumlah kampus yang dibangun, berapa banyak lulusan yang dihasilkan, atau seberapa megah fasilitas yang dibangun. Yang penting adalah: Apakah dua puluh tahun mendatang Indonesia memiliki birokrasi yang lebih profesional, lebih bersih, lebih meritokratis, dan lebih melayani warganya?

Jika jawabannya ya, URI akan dikenang sebagai tonggak pembangunan negara.

Jika tidak, ia hanya akan menjadi monumen kelembagaan yang megah, tetapi gagal mengubah cara negara bekerja.